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戴激涛:我国特定问题调查制度的宪法逻辑及其展开
作者:    来源:法学院网站    点击数:25   更新时间:2019年06月18日   

摘要:特定问题调查是我国人大监督权的基本内容,也是立法机关履行人权保护宪法义务的重要方式。我国特定问题调查制度的宪法基础是一切权力属于人民;运作机理是以人大代表为主导的多元主体通过宪法商谈最终实现权利保障。尽管国家层面尚无特定问题调查的实践,但地方人大的丰富实践为推动国家层面的制度实施提供了参考经验。运用宪法思维完善特定问题调查制度,需要坚持党的领导和社会主义法治这两项宪法基本原则。


特定问题调查是国家权力机关为了查清对公共利益和社会民众影响特别重大的事件或问题,依照法定程序成立专门机构开展的调查活动。我国宪法第71条明确规定了全国人大及其常委会在必要的时候有组织特定问题调查委员会的权力。但在实践中,面对民众就“温州动车追尾事故”“天津特大火灾爆炸事件”“北京雾霾治理”“山东非法疫苗事件”等进行特定问题调查的呼吁,全国人大迄今为止尚未组织过特定问题调查委员会。为了充分发挥特定问题调查制度的宪法价值,必须从宪法文本层面理解特定问题调查的内在逻辑与运作机理,明确其宪法定位与实施条件,从而实现特定问题调查的宪法功能。

一、特定问题调查制度的宪法基础

根据代议制“以人民的名义实现对政府的控制”原理,现代国家一般将监督政府的权力授予代议机关,代议机关代表人民履行监督政府的宪法义务成为各国政体架构的基本配置。特别是随着福利国家理论的兴起,代议机关在履行监督义务的过程中,还承担着人权保障、促进国家权力与公民权利形成良好的战略合作伙伴等新的时代使命。这主要是通过代议机关与政府及民众之间的沟通互动并达成合意来实现的,“代议机关与其他国家机关交互进行的合意活动中,合意基本原则所发挥的作用可归结为两种:一为正面实施人民主权原则;二为确保在法治原则下或制衡过程中实施人民主权原则”。换言之,代议制在现代国家的宪法秩序中,不再仅仅是政治共同体通过公开议事和理性辩论形成共识的民主机制,而且是一种基于自由平等的公民理性交往形成的、包容多元利益主体和不同价值信仰、促进公民权利实现和保障的共和制度。蕴含了共和理念的代议制不仅确定了古老的民主问题的最佳解决方法,而且还提出了人民是国家所有事务和公共事业根源的主张,认为“人民”存在的最重要的意义是,人民是国家宪法秩序的最终守护者,也是宪法解释和宪法实施的终极动力来源。人民和代议机关的关系是,“尽管人民有责任认定宪法作为根本法和最高法,如何得到正确解释和实施的问题,但人民必须通过代议机构这种民主机制来实现自我表达”。同时,人民通过参与代议机关的协商议事,还能够唤醒他们作为政治共同体法律创制者的公民意识和宪法认知力,积极承担起公民所应承担的职责,并养成关心公益事业和社会福祉的宪法美德。人民通过以公民角色为核心的参与奠定了现代法律的合法性基础,代议机关通过人民的授权监督政府既是履行宪法规定的义务,也是实现民众参与国家治理和社会公共事业的重要途径。在这个过程中,公民的参与权、表达权、批评建议权和知情权等基本权利得到了实现,法律共同体的自我理解因为民主参与获得了反思能力,从而构成了法治国家实质化的合法性基础。

现代民主政治的发展实践表明,人民对于代议机关权威的认同主要取决于代议机关是否能够切实履行好立法和监督两项重要的宪法职责。从代议机关的功能视角来看,一方面代议机关主要通过民主程序制定“合法之法”获得合法性和有效性;另一方面是通过规范化的民主制度行使监督权,对行政机关进行制度化约束从而为政体的长治久安积累足够的民众认同和支持,确保具有社会自主性的公民有效运用其政治自主构建起良好的宪法秩序,以实现政治力量和社会资源的整合。如英国议会为调查政府弊政所设置的议会查弊官制度,即直接向议会负责的查弊官通过对政府官员所表现出的不称职、无能、武断、官僚作风以及滥用权力等进行调查,以实现对政府行为的及时纠偏和指导。议会查弊官在某种程度上享有高级法官的地位,其调查结果的权威性和认受性很高,提出的纠正建议通常都能够被相关部门接受。这种通过议会调查政府弊政以监督政府的方式,是代议机关作为民意代表机关履行其宪法职责的重要体现。

尽管代议机关在对政府行使监督权的过程中,会受到多方面因素的影响和限制,可能导致监督效果不一定能够实现制度预期,但“从权力精英主义(或称议程设置)视角出发,我们就会更多关注议会可以做什么,而不是它实际做了什么。……换言之,议会监督有一种遏制效应”。这种“遏制效应”使代议机关在现代立宪国家的宪法秩序中,成为政府权力行使的“抑制机关”,即便没有产生直接法律后果,议会监督通常也能够对行政官员施加无形压力并警示其认真对待所作出的行政行为,客观上能够起到防范权力滥用、化解未知风险的隐性效果。而且,对行政机关进行监督本身就是代议机关的宪法职责之一,国家最高法律效力的规定性使得制度设计本身就具有极大的威慑力,这在一定程度上也会督促其他国家机关在履行职责时会更严格地遵照法律的规定,服从法律的治理。从这个意义上来说,宪法规定的代议机关行使监督权所起到的“遏制效应”与“抑制功能”将提升政府依法施政能力和施政水平,树立起民众对代议机关权威与代议制民主价值的广泛认同和坚定信仰。

在我国,人民代表大会代表人民行使国家权力,管理国家事务和社会事务。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,是宪法规定的实现社会主义民主的基本形式。由人民代表大会代表人民行使对其他国家机关的监督权,是宪法规定的人大基本职权之一,主要目的在于通过监督约束其他国家机关,确保其按人民的意志行使权力,落实“一切权力属于人民”的宪法原则。“人民只因其存在,便永远正当。人民绝非虚构的拟制,它由具体的成员构成,人民的意志来自一切成员的个体意志,是一切个体意志间的共同意志。”根据宪法第27条的规定,一切国家机关和国家工作人员应经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。因此,其他国家机关接受最高代表机关的监督,是落实“一切权力属于人民”宪法原则的应有之义。其中,特定问题调查制度作为全国人大及其常委会行使的一项重要监督职责,更是直接鲜明地体现了“一切权力属于人民”的宪法原则,彰显了社会主义国家“权力来源于人民、服务于人民、受人民监督”的本质特征。

 “一切权力属于人民”是我国特定问题调查制度的宪法规范基础。“一切权力属于人民”意在实现人民当家作主的宪法地位,在人民代表大会制度中贯彻“一切权力属于人民”的宪法原则,实质上就是要充分发挥各级人民代表大会在保障人民当家作主方面的宪法功能。因此,在人民代表大会制度的运作过程中,必须切实把“一切权力属于人民”落实到人大工作的方方面面。特定问题调查作为人大行使监督权最具权威性和严厉性的方式之一,对于保证人民代表大会制度的稳健运作具有重要作用。通过人大及其常委会组织特定问题调查委员会,能够对涉及民众利益的重大问题、社会重大突发事件或危及公共安全的紧急事件进行全面深入的调查,并及时公布相关信息,澄清事实真相,保障公众知情权的实现。“在国家某些特定的时候,由于强力的作用,政治也常常成为民众的关注焦点。可能唤醒民众政治良知的事件就如同这个国家的历史一样丰富多彩、变化无常……不管是哪种原因,关注这些事件和问题可以使平时并不积极的公民变得相对活跃起来,并且能够在令人吃惊的程度上牺牲自己的时间和利益参与讨论这些问题,并使民众通过关注这些事件去认真思考是否支持国家权力机关作出的解决这些问题的方案。”通过特定问题调查委员会调查工作的开展,不仅可以及时发现和处理政府施政过程中出现的各种问题,回应社会生活中人民群众的各种诉求,为受到侵害的各种权利提供及时救济,而且有助于促进普通社会民众以人民的名义关注和参与国家政治生活和社会公共事业,积极捍卫和维护人民代表大会的制度权威,更好地落实“一切权力属于人民”的宪法原则。

二、特定问题调查的运作机理:宪法商谈下的权利保障

1954年英国议会成立沃尔芬登委员会对同性恋和卖淫问题开展调查开始,标志着特定问题调查的功能从传统的民主监督转向现代公民权利保障。尤其是20182月英国众议院财政部特别调查委员会启动的对加密货币和区块链技术的调查,20185月塞尔维亚议会成立对1999年北约使用贫铀弹轰炸造成民众健康和环境影响问题的特定调查委员会,都表明了特定问题调查制度的功能转向人权保障的发展趋势。作为宪法的终极价值追求,公民权利的实现和保障需要代议机关的积极作为,特别是在社会民众普遍关注的重大责任事故和社会事件发生后,更需要代议机关查清真相以消除不必要的恐慌,满足公众知情权,并积极推动立法变革和公共决策以防范未来可能发生的类似风险,切实履行宪法赋予的各项职责。“立法者是为政策负责及经民主、合法程序所产生之国民代表。”从特定问题调查的制度功能来看,为了实现其权利保障目标,现代国家的民主政治架构采用了基于宪法的民主商谈路径。

如前所述,议会行使特定问题调查权的主要目的是,通过对政府监督实现对公民权利的保障,借鉴现代宪法理论由传统的权力监督走向权力的积极作为以促进公共福祉的新发展,现代国家议会行使特定问题调查权的重心,逐步由单方的监督政府行为转向多方主体通过民主商谈共同参与调查活动,明晰特定问题产生的原因、过程及责任归属,平衡各方利益关系,最终实现权利保障的宪法终极价值追求。其中,基于宪法的民主商谈作为特定问题调查制度的核心程序,也是风险社会分析处理信息以保证立法决策合法性的重要机制,“商谈是标准制定者用来厘清问题、确定相关信息和专门知识以及最终评定风险的手段”。作为现代社会多元主体参与国家和社会治理的基本方式,民主商谈的重要价值在于,可以为复杂问题的解决凝聚多方智慧,通过理性辩论和广泛商谈提供多样化解决方案。通过基于宪法商谈基础上的特定问题调查,不仅可以在查清问题真相的同时最大限度地实现公民知情权、参与权和监督权等公民权利,而且有助于参与调查的多元主体形成良好的持续性合作伙伴关系,在防范监督权力的同时更好地应对来自风险社会不确定的各种机遇和挑战。

首先,宪法商谈以维护公共利益和公民权利为价值追求,这也是宪法设计特定问题调查的价值目标。宪法是国家的最高法律秩序,人权保障是宪法的终极价值追求,“‘研究宪法就是研究人权’,学术领域并没有人权学,宪法学就是在探讨人权的内容,如何保障人权的权力分立体制及政治运作的相关事项。……宪法的内容必须具备现代立宪主义的基本原理:保障人权、国民主权、权力分立,才具备合法性、正当性,否则就不配称之为宪法”。代议机关作为民意机关和代表机关,应当履行宪法规定的立法和监督职责,其中特定问题调查就是其中的重要内容而为大多数国家的宪法所明确规定。如《西班牙宪法》第76条规定,众议院和参议院在必要的时候,可以针对任何涉及公共利益和民众利益问题任命事实真相调查委员会。《克罗地亚宪法》第92条规定,议会有权就任何有关公共利益的任何问题组建调查委员会。《马其顿宪法》第76条规定,议会有权针对涉及公共利益的任何领域和某个特定事务设立调查委员会,调查结果成为追究相关负责人责任的动议基础。由此可见,特定问题调查的目的主要在于维护公共利益和公民权利,调查程序的民主性直接影响着调查结果的正当性。以宪法商谈为基础的调查程序,为特定问题调查结果的正当性提供了源于商谈的合法化力量,特定问题调查过程由此成为政治共同体维护公益目标的集体性行动。

其次,宪法商谈要求商谈过程应当符合民主和法治原则,这与特定问题调查应符合人民主权原则、具有民意基础并在法治轨道内运作存在深刻契合。“应尽可能地扩展法治思想,尤其是原则性的决策优于特殊性决策,这对政府应当如何行动产生了深远影响。这意味着,代议机关必须始终在法治轨道内运作,对其所面临的任何问题及时立法。法治国家的条件也意味着,政府的其他代理机构必须始终按照法律规定的方式采取行动。”为了确保特定问题调查制度在法治轨道内运作,一是调查机构的成立须经过代议机关的民主决议或者授权,符合宪法和法律的规定。如《捷克宪法》第30条规定,众议院调查社会公众所关注的重大问题时,可以设立调查委员会,但必须通过至少五分之一的议员提议。二是参与调查的成员应当体现代议机关的民意基础,且代议机关有义务为民众参与和监督调查提供多样化渠道。如《斯威士兰宪法》第129条规定,议会任命的委员会在调查中,组成人员应尽可能地反映议会中不同的意见和利益。三是调查机构应直接向议会负责,结束调查之后提交的调查报告应由代议机关审议并作出最终结论,最终结论应当向公众公开,接受人民的监督。《土耳其宪法》第100条规定,调查委员会应当在两个月内将调查结果向议会提出报告。调查应当符合法律的规定,并尽可能倾听各种声音、反映多种意见,才能真正查明问题真相并提供多元化解决方案,从而对类似问题的解决和防范提供立法改革建议或规划,“原则上由立法机关负责评估危险程度,并准备充分的防卫装置,而防卫装置有多种选择可能性时,亦委诸立法机关决定”。在调查过程中,调查机构应遵循法治原则,通过调查取证和公开听证的方式,依法传唤证人,充分保障公民权利。

最后,宪法商谈要求参与商谈的各主体承担起商谈责任,特定问题调查亦应体现责任性原则。一方面,责任性原则要求调查委员会组成人员应当与被调查的事项无利害关系,以保证调查结果的公正性;同时,为了保障公众知情权,除了法定不予公开的情形之外,特定问题调查的全过程应向全体社会民众公开。另一方面,责任性原则要求特定问题调查委员会在调查时应遵循法律保留和比例原则,选择对当事人权利侵害最小的调查方式,充分尊重和保障公民的各项权利。如《巴林宪法》第69条规定,众议院任何时候均有权组织调查委员会或委任一名或多名议员调查任何宪法规定的议员职权范围内的国家事务,委员会或议员应在调查之日起4个月内提交调查结果。大臣、所有国家公务员有义务和责任提交需要由其提交的证书、文件资料和报告。

由此可见,代议机关特定问题调查的运作机理充分彰显了通过宪法商谈实现权利保障的制度逻辑:调查目的应符合宪法的精神和价值;调查机构的成立必须有宪法和法律的明确授权;调查方式应遵循程序正义原理;调查过程应恪守法治、人权保障和比例原则;调查报告应是参与调查的各方主体通过商谈辩论形成的理性、客观、中立的结论。唯有如此,特定问题调查才能成为代议机关查清真相、推动立法改革的动议基础,更好地落实代议机关保障人权的宪法义务。因此,代议机关应认真对待特定问题调查这项对于人权保障“具有特殊价值”的宪法权力,切实履行好这项宪法职责。

三、特定问题调查的地方实践:与质询的比较分析

尽管全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查,但地方人大特定问题调查的实践颇为丰富:2000年安徽省合肥市人大常委会对汪伦才案件进行特定问题调查;2004年辽宁省兴城市人大常委会启动特定问题调查追查粮库执行问题涉及国有资产流失;2005年湖南省益阳市人大常委会组织特定问题调查委员会对城市规划区内历年形成的闲置土地进行调查;2008年湖南省永州市人大常委会对潇湘平湖“得月舫”游轮问题进行调查;2011年湖南省宜章县人大对于康达水泥厂开展特定问题调查;2014年浙江省云和县人大对财政存量资金启动特定问题调查;2016年江西省人大常委会对食品生产加工小作坊和食品摊贩开展特定问题调查;2017年底浙江嘉兴人大常委会对市属国有资产若干问题开展特定问题调查;2018年四川自贡市人大常委会对大气污染防治工作情况进行特定问题调查。虽然地方人大组织特定问题调查的次数较少,但效果非常显著,受到了社会民众的广泛好评,促进了当地群众普遍关注的社会问题的解决,有效保障了社会民众的合法权益。

从我国地方人大特定问题调查的实践,可以看出各地实施特定问题调查的共同点有:(1)调查内容主要是涉及公共利益与民众权利的重大事件。如2004年辽宁省兴城市人大常委会对粮库执行案件的特定问题调查和2008年湖南省永州市人大常委会对潇湘平湖“得月舫”游轮问题的调查,分别维护了被执行人的合法权益和群众的饮用水源安全。(2)调查启动的程序较为严格。地方人大特定问题调查一般由各级人大常委会依职权主动启动,提议成立特定调查委员会的主体大多是由各级人大常委会主任或副主任牵头向常委会提出动议,而后经过常委会全体会议表决通过,再开展调查工作。如2016年江西省人大常委会启动对食品生产加工小作坊和食品摊贩的特定问题调查,先由江西省第十二届人大常委会第二十五次会议通过《关于成立食品生产加工小作坊和食品摊贩问题调查委员会的决定》后,再成立特定问题调查委员会进行调查。(3)调查过程其实是以人大代表为主导的多元主体共同参与的民主商谈过程。如2014年浙江省云和县人大对财政存量资金启动特定问题调查,特定调查委员会的成员不仅包括通过民主推荐与常委会票决相结合方式产生的人大代表,而且还专门从财政、审计、发改、金融等部门抽调业务骨干组成专家小组,以保证调查活动的专业性。再如四川自贡人大常委会针对大气污染防治工作开展的特定问题调查,为了确保调查数据科学性、准确性和权威性,以市人大常委会组成人员为主建立的特定问题调查委员会还专门聘请了国家、省、市环保专家全程指导。多元主体的共同参与,确保了调查结果的中立性、客观性和科学性。(4)调查结果强调相关主体的责任落实。如浙江嘉兴市人大常委会开展针对市属国有资产若干问题的特定问题调查,经过近一年的调查,最终形成了《嘉兴市人大常委会特定问题调查委员会关于市属国有资产若干问题的调查报告》,对存在的问题进行了清单式列举,明确了各部门各单位的整改事项和具体责任。四川自贡人大常委会启动对大气污染防治工作情况的特定问题调查后,对在调查中发现的较严重的失责行为、不作为行为、乱作为行为等,必要时启动问责追责;对问题特别重大的,且整改落实不到位、造成严重后果的,报经党委同意后启动罢免程序。调查结束后,将梳理形成大气污染防治工作情况问题清单和责任清单,并对市政府及相关职能部门整改落实情况开展跟踪督查。通过刚性问责机制,特定问题调查制度的监督功能得到更有效的发挥,权力制约和权利保障的价值目标也得以充分落实。

在人大监督权的体系当中,质询也是其中的重要内容。与特定问题调查相比,质询是国家代议机关对行政机关实行的监督,在我国是指人大代表对行政机关及其工作人员提出质问和要求答复的制度。特定问题调查和质询都是宪法规定的人大行使监督权的基本方式,但在实践中较易混淆,且这两项制度都存在由于具体适用范围不清晰、启动条件较严格、实施程序不明确等问题,导致这两项制度实施效果不甚理想。要充分发挥这两项制度的监督功能,首先应明确二者的区别。大致说来,特定问题调查和质询制度的区别有:第一,制度设计的直接目的不同。人大组织特定问题调查的主要目的在于通过调查,对涉及公共利益的重大问题、社会重大突发事件或危及公共安全的紧急事件进行全面深入的调查,并及时公布相关信息,澄清事实真相,从而实现对公民权利的保障。质询主要是人大代表对其他国家机关及其工作人员工作失误的一种责问和纠偏,其价值在于获取信息和敦促受质询机关及时纠正错误。第二,宪法定位和制度属性不同。特定问题调查是一项临时性的、辅助性的宪法权力,当完成了对特定事项或问题的调查后,特定问题调查组织将不再存在,而质询是一项常态化、灵活性的监督权力,是人大行使监督权的经常性内容。第三,启动程序不同。人大组织特定问题调查的启动要件是“认为必要的时候”,一般说来,“必要的时候”包括重大社会事件、对民众权利产生重大影响的责任事故等。质询必须在人大开会期间才可提出,而人大会期一般较短,会议事项也比较多且杂,这就使得质询的启动条件也比较严格,实践中难以开展。第四,运作机理不同。特定问题调查程序主要基于民主商谈理念而展开,参与主体应当体现多元利益主体的要求,而质询制度主要是基于代议机关与政府之间的理性辩论而展开。第五,法律后果不同。特定问题调查在调查完成后,特定问题调查委员会应当向人大及其常委会提交调查报告,人大及其常委会应对此作出相应的决议。这对于防范行政权的滥用更具权威性和针对性,更有利于人权保障目标的实现。对于质询而言,如果提出质询案的人大代表或常务委员会组成人员的过半数对答复不满意的,可以要求受质询机关再答复。但对于再答复不满意的,法律没有规定如何处理。这在一定程度上也影响着质询制度的实施效果。由此可见,特定问题调查与质询存在着诸多差异,在实践中应当把握二者的具体区别。

尽管全国人大及其常委会尚未组织过特定问题调查委员会、行使过特定问题调查权,同样没有使过质询权,但宪法规定这两项制度的意义仍然意味深长。“宪法之所以重要,是因为它提供了一种规范性结构,人民可以借助这一结构采取政治行动推动人民代表制定各项基本法律,这些基本法律将会成为宪法之外的宪法的组成部分。”虽然在国家层面暂无特定问题调查和质询的制度实践,但地方人大的实践将促进社会民众对人大监督宪法设计的持续关注,从而在参与国家政治生活和社会公共事业的活动中,积极推动人民代表大会制定关于特定问题调查和质询制度的基本法律以落实宪法规定,最终实现“国家尊重和保障人权”的宪法目标。

四、运用宪法思维完善特定问题调查制度

基于一切权力属于人民的宪法逻辑,特定问题调查制度已经成为现代国家代议机关行使监督权、履行宪法人权保障义务的重要制度设计。鉴于宪法思维实质上就是权利思维,因此,运用宪法思维完善特定问题调查制度应当坚持以人民权益保障为中心的价值理念。在以人民权益保障为中心理念的指导下,完善特定问题调查制度需要坚持党的领导和社会主义法治两项宪法原则。

一方面,运用宪法思维完善特定问题调查制度,应始终坚持党的领导。2018年宪法修改将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”明确写入宪法,标志着从国家最高法秩序的高度确立了党在国家政治生活和社会生活的各个领域的领导地位,以国家根本法的形式将党的领导与中国特色社会主义之间统一起来,为坚持党对国家全部工作的领导提供了直接明确的宪法依据。故此,人大组织特定问题调查委员会开展调查工作时,应首先坚持党的领导。实践证明,只有在党的领导下,人大特定问题调查才能取得更多的成效,才能更及时地为人民群众解决问题,才能提前预防以后可能发生的类似风险。如为了加强人大和全社会对国有资产的监督,推进国有资产管理的公开透明,党中央专门发文强调要发挥全国人大及其常委会运用特定问题调查的方式加强对国有资产的管理和治理。20171230日,中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》中明确指出:“全国人大常委会视情况需要可以综合运用专题询问、质询和特定问题调查等方式,必要时可依法作出决议。”由是观之,坚持党的领导和人大组织特定问题调查委员会、行使特定问题调查权是完全一致的。通过人大开展特定问题调查工作,既可以解决人民群众关心的问题,保证人民根本利益的实现,又能够提高党在人民群众中的威信,还有助于加强和改善党的领导,保持国家宪法秩序的健康稳健发展。

另一方面,运用宪法思维完善特定问题调查制度,应始终坚持社会主义法治原则。首先,应在宪法层面加强各级人大开展特定问题调查的宏观指导和顶层设计,明确特定问题调查的适用范围和实施条件。由于涉及特定问题调查制度的规范性依据有宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法、监督法、预算法及代表法等,而对于具体在什么情况下、什么是“必要的时候”,人大可以组织特定问题调查委员会、行使特定问题调查权宪法并无明确规定,而在相关法律及地方性法规中的规定却存在差异、表现出认知不统一的情形。这就需要作为法定释宪机关的全国人大常委会对宪法第71条进行解释,保证各级人大规范行使特定问题调查权。“宪法解释的事业是有良知、负责任的解释者在寻找宪法的真实含义与对条文的最佳适用方式。”通过宪法解释明确特定问题调查的最佳适用方式,有助于充分发挥其制度价值,并促进人大行使特定问题调查权始终在宪法框架下规范运作。其次,由于特定问题调查具有不同其他调查的权威性、严肃性、规范性的特点,如果“有关重大事实不清”的查证和认定情况可以通过质询、专题询问、专题调查、备案审查等其他方式就能实现目的,就没有必要启动特定问题调查。待时机成熟时,可制定专门的调查法对“特定问题调查的启动要件”及调查报告的提交制度、决议制度及备案制度等进行明确规定,从而为各级人大及其常委会开展特定问题调查工作提供直接明确的法律依据,以便查清事实、实现对公民权利的保护。再次,应严格遵循“权力法定”原则,通过立法的方式明确规定人大特定问题调查权的权限范围。各级人大应严格根据法律所设置的权力边界行使特定问题调查权,涉及依法应当由政府、监察委员会、法院和检察院处理的问题就不应由人大行使,特别是与新成立的监察委员会的调查职权等进行区分。为此,应进一步通过立法对人大特定问题调查的权限内容、工作机制及具体程序等进行详细规定,明确区分人大特定问题调查与监察委员会调查的调查原则、调查对象与范围、调查程序及界限,使人大特定问题调查制度能够在法治轨道内有序运作,从而有效解决人民群众所亟须解决的问题。最后,特定问题调查权的行使应符合法律保留原则,以人民权益的充分实现为中心。充分维护和实现人民群众的根本利益,是人大特定问题调查制度的终极价值追求,因此,人大及其常委会在开展特定问题调查时,应切实遵守宪法的人权保障原则,及时回应人民群众对于重大社会事件或问题的知情权等相关要求,确保公平正义的实现,维护公共利益和公民权利之间的和谐平衡。在开展特定问题调查的过程中,即便要对公民权利作出必要的限制,也应符合法律保留与比例原则,尽可能地降低对公民权利的影响。在现实生活中,群众反映强烈,社会影响重大,经过行政机关和司法机关处理均未取得明确效果的时候,就需要人大组织特定问题调查委员会进行调查,以维护人民群众的各项权利。值得强调的是,特定问题调查委员会在行使调查权时,应时刻牢记“国家尊重和保障人权”的宪法原则,最大限度地尊重和保护公民的各项基本权利。


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